Een veelgehoorde claim van het regerende African National Congress (ANC) in Zuid-Afrika is dat het zich inzet voor participerende democratie: de betrokkenheid van burgers bij besluiten over zaken die hun leven beïnvloeden. Het is een principe en een systeem, vooral op het niveau van de lokale overheid, dat naast het representatieve democratische bestuur is geïnstitutionaliseerd.
Het land heeft een prominente geschiedenis van volksparticipatie in de strijd voor democratie. Onder de grotendeels door het ANC gesteunde nationale bevrijdingsbeweging kenmerkten massaparticipatie en volkscontrole het strijdthema. Als tegenstanders van de apartheid en als vrije burgers hebben de Zuidafrikanen blijk gegeven van hun verlangen om zich met de regering te bemoeien.
Het post-apartheidssysteem van participerende democratie wordt echter over het algemeen als mislukt beschouwd. Dit blijkt uit de zwakke punten van geïnstitutionaliseerde mechanismen en de groei van informele kanalen zoals protesten. Burgers hebben nog steeds te weinig invloed op bestuurlijke processen.
Met dit in het achterhoofd ben ik op zoek gegaan naar de wortels van dit falende beleid. Mijn bevindingen zijn gepubliceerd in een boek, The African National Congress and Participatory Democracy.
Het onderzoekt de opvatting van het ANC over participerende democratie – eerst als bevrijdingsbeweging, daarna als regering sinds 1994.
Een precedent voor participatie
Het ANC werd in 1912 opgericht door een kleine groep geschoolde Afrikanen uit de middenklasse en groeide in de jaren veertig uit tot een massabeweging. Vanaf 1960 werd het een ondergrondse organisatie in ballingschap, nadat het apartheidsregime het had verboden. In ballingschap vermengden haar wortels in het Afrikaans nationalisme zich met de marxistisch-leninistische ideologie.
Het put uit deze intellectuele tradities, maar is altijd een “brede kerk” geweest. Er is binnen het ANC nooit sprake geweest van een eenduidig, uniform begrip van participatie. In plaats daarvan ontstonden er tijdens de strijd verschillende tradities en benaderingen van burgerparticipatie.
In de jaren tachtig, toen de strijd toenam, kreeg een van deze ideeën gestalte in de beweging van de “macht van het volk”. Geworteld in lokale, informele structuren van zelfbestuur, vertegenwoordigde het voor sommige deelnemers een vorm van prefiguratieve, participatieve democratie, opgebouwd van onderop.
Vanaf 1990, met het begin van de besprekingen om een einde te maken aan de apartheid, en na de eerste democratische verkiezingen in 1994, werd een deel van deze inspiratie verweven in het overheidsbeleid. Vaak gebeurde dit door burger- en arbeidersbewegingen te betrekken bij het formuleren van beleid.
Het Programma voor Wederopbouw en Ontwikkeling van 1994 legde de nadruk op door mensen gestuurde ontwikkeling. Dit ethos lag ten grondslag aan het Witboek over Lokaal Bestuur van 1998 en aan wetgeving die gemeentelijke wijkcomités instelde als belangrijke fora voor burgerparticipatie.
Maar er kwamen ook nieuwe ideeën en invloeden – uit de ontwikkelingstheorie, de bestuursdiscussie en internationale beste praktijken. Zij zijn terug te vinden in diverse overlegmechanismen, zoals de wijkcomités en de gemeentelijke ontwikkelingsplanning.
Er is enig ongemak ontstaan tussen het streven naar een efficiënt beheer van de publieke sector en de mogelijkheid voor burgers om te participeren. Maar het Zuidafrikaanse overheidsbeleid inzake inspraak laat wel enige invloed van de bevolking toe.
Afzonderlijk heeft het ANC als beweging echter een uitgesproken discours over participatie.
Het idee van de politieke voorhoede
Het ANC ontleent zijn identiteit als massabeweging aan zijn dominante intellectuele erfenis en is geworteld in het idee dat het bestaat als een politieke voorhoede. Geassocieerd met de ideeën van Vladimir Lenin, is de voorhoedepartij een vehikel geleid door een verlicht, revolutionair leiderschap waardoor het volk naar de vrijheid kan worden geleid.
De goedkeuring sinds 1994 van een grotendeels marktgerichte economische strategie maakt dit discours op beleidsniveau zinloos. Toch gaat het verhaal door.
Documenten, verklaringen en commentaren van hetANC verwijzen nog steeds naar de regeringspartij als “een voorhoedebeweging”. Zo stelde haar discussiestuk over organisatorische vernieuwing, gepresenteerd op haar meest recente beleidsconferentie in 2017:
Het ANC moet opereren als een voorhoedebeweging met politieke, ideologische en organisatorische capaciteit om de staat te leiden en leiding te geven aan de motiverende krachten in alle invloedssferen en pijlers van onze transformatie.
Waarom is dit een probleem voor de participatieve democratie?
Het voorhoedemechanisme stelt dat een toegewijde beweging – of partij – nodig is om ideologisch, moreel en intellectueel leiderschap te geven via een proces van “gewetensvorming”. Een voorhoede ziet zichzelf als een ware vertegenwoordiger, die in staat is de wil van het volk te vertolken. Het volk moet niet alleen de doelstellingen van de voorhoede zien als in hun eigen belang. Zij moeten ook het leiderschap van die voorhoede als essentieel beschouwen om die belangen veilig te stellen. Dit impliceert een fundamenteel verband tussen de collectieve behoeften van het volk en het leiderschap van zijn voorhoede-organisatie.
Een actieve rol voor het volk is een essentieel onderdeel van voorhoedewerking. Maar de beweging moet de participatie leiden. Het is niet de vorm van participatie die gewoonlijk met democratie wordt geassocieerd. Maar het ANC ziet het als hetzelfde als participatieve democratie.
Vanguardisme versus participatieve democratie
De uitdaging voor de Zuid-Afrikaanse democratie is dat het bestaan zelf van voorhoedespel verhindert dat burgers mondig worden. Het houdt de partij dominant. Het bevat ook wat de politieke theoreticus Joseph V. Femia, in zijn boek Marxisme en Democratie, p.136), een belangrijke spanning in het marxisme in het algemeen noemde, tussen het verlangen naar
politieke controle van bovenaf en volksinitiatief van onderaf.
Dit kan worden gekaderd als een spanning tussen voorhoedespel en participatieve democratie.
Zeswintig jaar na het einde van de apartheid heeft Zuid-Afrika een kritiek punt bereikt in zijn democratie. De bevolking is teleurgesteld in het ANC, de regering heeft gefaald en het volksprotest is toegenomen. Maar bepaalde ideeën blijven van invloed op de wijze waarop de democratie in praktijk wordt gebracht.
Het ANC is tekortgeschoten als leider van de samenleving. Woekerende corruptie en ambtsmisbruik hebben haar aanspraak op het rechtmatige leiderschap van de Zuidafrikaanse bevolking ontsierd. Het was onvermijdelijk dat de burgers hun vertrouwen in de formele politieke processen zouden verliezen.
De moeilijke weg van bevrijdingsbeweging naar regeringspartij is in Afrika goed begaanbaar. De bevrijdingsstrijd werd overal op het continent gevoerd in de context van staatsrepressie. Politieke organisaties waren niet vrij om openlijk te opereren.
Maar de vereisten van ondergrondse operaties en van eenheid in strijd zijn anders dan die van democratie. Organisatorische tradities die niet gericht zijn op het mondig maken van burgers maar op het handhaven van de hegemonie van de beweging, laten democratische invloed en agency niet tot bloei komen.
Het Afrikaans Nationaal Congres en Participatieve Democratie: From Peoples Power to Public Policy is gepubliceerd door Palgrave Macmillan.