Nauwkeurig kan milieubeleid worden gedefinieerd als de door een regering gekozen handelwijze of het door haar gekozen plan om problemen aan te pakken zoals vervuiling, bescherming van in het wild levende dieren, landgebruik, energieproductie en -gebruik, afvalproductie en afvalverwijdering. In werkelijkheid is de manier waarop een bepaalde regering milieuproblemen aanpakt meestal niet het resultaat van een bewuste keuze uit een reeks alternatieven. Meer in het algemeen kan het milieubeleid van een regering worden gekarakteriseerd door te kijken naar de algemene oriëntatie van haar reacties op milieu-uitdagingen wanneer deze zich voordoen, of door haar beleid te definiëren als de som van plannen voor en reacties op milieuproblemen die door een aantal verschillende regeringsinstanties worden gemaakt.
Het milieubeleid van een samenleving wordt gevormd door de acties van haar leiders met betrekking tot de volgende vijf vragen:
- Moet de overheid ingrijpen in de regulering van het milieu of moet zij de oplossing van milieuproblemen overlaten aan het rechtssysteem of de markt?
- Als overheidsingrijpen wenselijk is, op welk niveau moet dat ingrijpen dan plaatsvinden? Hoe moet bijvoorbeeld in de Verenigde Staten de verantwoordelijkheid voor het oplossen van milieuproblemen worden verdeeld tussen en onder federale, deelstaat- en plaatselijke overheden en wie moet de hoofdverantwoordelijkheid dragen?
- Als de overheid op een bepaald niveau ingrijpt, hoeveel bescherming moet zij dan bieden? Hoe veilig moeten de mensen zijn en wat zijn de economische afwegingen die nodig zijn om dat niveau van veiligheid te waarborgen?
- Als er eenmaal milieunormen zijn vastgesteld, wat zijn dan de methoden om die te bereiken? Hoe controleert het systeem de bronnen van milieuvernietiging, zodat de milieudoelstellingen worden gehaald?
- Ten slotte, hoe controleert het systeem het milieu op naleving van de normen en hoe bestraft het degenen die deze overtreden?
Beleid in de Verenigde Staten
De Verenigde Staten hebben niet één overkoepelend milieubeleid en hun reactie op milieuvraagstukken – onderhevig aan tegenstrijdige politieke, bedrijfs- en overheidsinvloeden, economische beperkingen en wetenschappelijke onzekerheid – is zelden monolithisch. Het Amerikaanse milieubeleid is een samensmelting van Congres-, staats- en lokale wetten, verordeningen en regels die door instanties worden opgesteld om die wetten uit te voeren, rechterlijke uitspraken wanneer die regels voor de rechter worden aangevochten, programma’s van particuliere bedrijven en industrie, alsmede trends in de publieke bezorgdheid.
In het Congres werd veel milieubeleid oorspronkelijk gevormd door wat algemeen bekend staat als “ijzeren driehoeken”. Hierbij zijn drie groepen actoren betrokken die een machtige coalitie vormen: de commissie van het Congres die bevoegd is voor de kwestie; de relevante federale instantie die het probleem behandelt; en de belangengroep die de specifieke gereguleerde industrie vertegenwoordigt. De belangrijkste actoren bij de vorming van het beleid inzake kaalkap in de nationale bossen zijn bijvoorbeeld de subcommissie Bossen, Gezinsbedrijven en Energie van het Huis, de U.S. Forest Service (USFS) en de National Forest Products Association, die veel van hout afhankelijke industrieën vertegenwoordigt.
Voor meer dan een eeuw werkten natuurbeschermings- en milieugroepen in de marge van de traditionele “ijzeren driehoek”. Deze belangengroepen, die hun financiële steun en missie ontleenden aan een toenemend aantal burgers, begonnen echter steeds meer invloed te krijgen. Wetenschappers, wier studies en onderzoek vandaag de dag een centrale rol spelen in de besluitvorming, begonnen zich ook te manifesteren als belangrijke spelers.
De Watershed jaren
Gekatalyseerd door luidruchtige, energieke activisten en organisaties, zette de opkomst van een “milieubeweging” aan het eind van de jaren zestig de regering ertoe aan de bescherming van het milieu een grotere prioriteit en zichtbaarheid te geven. In 1970, het jaar waarin voor het eerst de Dag van de Aarde werd gevierd, keurde de federale regering de Clean Air Act en de National Environmental Policy Act goed, en richtte Richard Nixon een Environmental Protection Agency (EPA) op, dat de controle kreeg over veel milieubeleid dat voorheen door andere agentschappen werd beheerd. Bovendien werd tussen 1969 en 1972 een begin gemaakt met de aanpak van enkele van de ernstigste problemen, zoals DDT en kwikverontreiniging. Toch ontwikkelde het milieubeleid zich in de jaren zeventig grotendeels in een vijandige sfeer met milieugroeperingen aan de ene kant en de traditionele ijzeren driehoeken aan de andere kant.
Het eerste beleid uit dit tijdperk was gericht op het opruimen van zichtbare vervuiling – wolken van industrieel roet en stof, met schoonmaakmiddelen gevulde beken, enzovoort – en maakte gebruik van “end-of-pipe”-oplossingen om puntbronnen aan te pakken, zoals lozingspijpen voor afvalwater, schoorstenen en andere gemakkelijk aanwijsbare vervuilers.
Een aanvankelijk optimisme over de verbetering van de lucht- en waterkwaliteit werd de kop ingedrukt door een reeks beangstigende milieu-incidenten in Times Beach , Missouri, Three Mile Island, Love Canal , New York en andere plaatsen. Dergelijke incidenten (alsmede de herinnering aan de verwoestingen die werden veroorzaakt door het onlangs verboden DDT) verlegden de aandacht van het publiek naar specifieke toxische agentia. Tegen het begin van de jaren tachtig had een angstig publiek onder leiding van milieuactivisten het overheidsbeleid gestuurd in de richting van een strikte regulering van afzonderlijke, onzichtbare toxische stoffen – dioxine, PCB’s en andere – door maatregelen te steunen die de emissies beperkten tot een paar delen per miljoen. Zonder een algemeen regeringskader voor actie is het resultaat een veelheid van voorschriften en wetten geweest die specifieke problemen in specifieke regio’s aanpakken, die soms met elkaar in strijd zijn en er vaak niet in slagen het milieu op een alomvattende manier te beschermen. “Het is reactionair geweest, en zo zijn we de integratie van gedachten en disciplines kwijtgeraakt die essentieel is bij het maken van milieubeleid,” zegt Carol Browner , beheerder van het Amerikaanse EPA.
Een voorbeeld van een falende beleidsvorming is de Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act (CERCLA) uit 1980, oftewel het Superfund-programma voor giftig afval. De wet is evenzeer voortgekomen uit de perceptie en de angst van het publiek voor giftig afval als uit ruwe wetenschappelijke kennis over de werkelijke gezondheidsrisico’s. Ruwweg 2 miljard dollar per jaar is uitgegeven om een handvol van de ergste toxische sites van het land schoon te maken tot ze bijna ongerept zijn. EPA-functionarissen zijn nu van mening dat het geld beter had kunnen worden besteed aan het schoonmaken van meer locaties, zij het in iets mindere mate.
Huidige trends in milieubeleid
Heden ten dage nemen overheidsinstanties en openbare belangengroepen afstand van “microbeheer” van afzonderlijke chemicaliën , afzonderlijke soorten en afzonderlijke industrieën om zich meer te richten op de onderlinge verbanden van milieusystemen en -problemen. Deze nieuwe oriëntatie is het resultaat van verschillende (soms tegenstrijdige) krachten, waaronder:
- verzet van industrie en publiek tegen strenge regelgeving, gevoed door de vrees dat dergelijke wetten van invloed zijn op de werkgelegenheid en de economische welvaart; (2) financiële beperkingen die de overheid beletten taken uit te voeren die verband houden met specifieke verontreinigende stoffen, zoals het schoonmaken van stortplaatsen of het nauwlettend in de gaten houden van giftige lozingen; (3) de opvatting dat grootschalige, mondiale problemen zoals het broeikaseffect , de aantasting van de ozonlaag , de vernietiging van habitats en dergelijke voorrang moeten krijgen; (4) de opkomst van een “preventieve” oriëntatie van de kant van burgergroeperingen die tracht economische welvaart te koppelen aan milieudoelstellingen. Deze benadering legt de nadruk op recycling , efficiëntie en milieutechnologie en legt de nadruk op het voorkomen van problemen in plaats van op het oplossen ervan nadat zij een kritiek stadium hebben bereikt. Deze strategie markeert ook een poging van sommige burgerorganisaties om een meer verzoenende houding aan te nemen ten opzichte van het bedrijfsleven en de overheid.
Dit nieuwe tijdperk van milieubeleid wordt onderstreept door de verkiezing van Bill Clinton en Albert Gore, die van het milieu een hoeksteen van hun campagne hebben gemaakt. Naar alle waarschijnlijkheid zal de regering-Clinton de EPA omvormen tot het ministerie van Milieuzaken, waardoor het bureau meer aanzien en macht krijgt. De EPA, de USFS en andere federale milieu-instanties hebben een nieuwe “ecosysteem”-benadering aangekondigd voor het beheer van hulpbronnen en de bestrijding van verontreiniging. In een moedige eerste stap herzien de Democratische leiders van het Congres gelijktijdig vier belangrijke milieuwetten (de Resource Conservation and Recovery Act , de Clean Water Act , de Endangered Species Act en Superfund) in de hoop het beleid te integreren in een allesomvattend programma.
Zie ook Pollution Prevention Act
RESOURCES
BOODS
Lave, Lester B. The Strategy of Social Regulation. Washington, DC: Brookings Institution, 1981.
Logan, Robert, Wendy Gibbons, and Stacy Kingsbury. Milieuvraagstukken voor de jaren ’90: Een handboek voor journalisten. Washington DC: The Media Institute, 1992.
Portney, Paul R., ed. Overheidsbeleid voor milieubescherming. Washington, DC: Resources for the Future, 1991.
Wolf Jr., Charles. Markten of Overheid. Cambridge, Massachusetts: MIT Press, 1988.
World Resources Institute. 1992 Environmental Almanac. Boston: Houghton Mifflin Co., 1992.
PERIODICALS
Schneider, Keith. “What Price Clean Up?” New York Times, 21-26 maart 1993.
Smith, Fred. “Een frisse kijk op milieubeleid.” SEJ Journal 3 (Winter 1993).