Teoria do Equilíbrio de Poder no Sistema Internacional de Hoje

“A teoria do equilíbrio de poder nasceu de muitos séculos de multipolaridade e de algumas décadas de bipolaridade. Hoje o mundo é caracterizado por uma unipolaridade sem precedentes. A teoria do equilíbrio de poder, portanto, não pode fornecer orientação para o mundo em que nos encontramos”

Em resposta a esta afirmação, o ensaio discutirá primeiro a falácia lógica inerente ao seu argumento: embora a teoria do equilíbrio de poder (BOP) tenha surgido em simultâneo com certos tipos de configuração de poder na política mundial – multipolaridade e bipolaridade neste caso – não se segue que foram estes tipos de configuração em si que deram origem à própria teoria. A multipolaridade e a bipolaridade podem e devem ser consideradas, elas próprias, como manifestações da lógica subjacente ao sistema internacional, que a teoria da BOP também encarna. Esta lógica de posicionalidade relativa dos estados num sistema anárquico, como este ensaio irá argumentar, não mudou fundamentalmente desde a emergência da teoria da BOP. Isto conduz ao segundo problema empírico com a afirmação. Por um lado, uma unipolaridade de facto caracterizada pela hegemonia americana já existe há muito mais tempo do que o fim da Guerra Fria. Por outro lado, o actual estatuto económico e político da China coloca-a numa posição de pseudo-superpotência em relação aos Estados Unidos. Ambos significam que o grau de unipolaridade que hoje observamos em relação à bipolaridade da Guerra Fria é, se é que existe, fraco. Portanto, grande parte da relevância da BOP no mundo bipolar continuará a estar no sistema internacional actual.

p>A Teoria da BOP: Premissas Fundamentais e a (ir)Relevância da Polaridade

Devíamos primeiro compreender a lógica que deu origem à teoria da BOP. Dois pressupostos são de relevância central. Primeiro, o sistema internacional é considerado anárquico, sem que nenhuma autoridade do sistema seja formalmente imposta aos seus agentes (Valsa 1979, 88). Devido a esta natureza de “auto-ajuda” do sistema, os estados não têm um governo mundial a que recorrer numa situação de perigo, mas só podem tentar aumentar as suas capacidades em relação uns aos outros, quer através de esforços internos de auto-preenchimento, quer de esforços externos de alinhamento e realinhamento com outros estados (Valsa 1979, 118). Em segundo lugar, os Estados são os principais actores no sistema internacional, pois “estabelecem os termos das relações sexuais” (Valsa 1979, 96), monopolizam o “uso legítimo da força” (Valsa 1979, 104) dentro dos seus territórios, e geralmente conduzem a política externa a “uma só voz” (Valsa 1959, 178-179). Assim, os Estados são também considerados como actores unitários no sistema internacional. Este último pressuposto é importante porque se os actores não estatais ou transnacionais forem suficientemente poderosos para desafiar os actores estatais, a configuração do poder no mundo pode já não ser considerada em termos de polaridade, mas sim em termos do número de camadas de “redes” políticas. Este ensaio baseia o seu argumento nestes dois pressupostos centrais sobre o sistema internacional também porque têm sido amplamente aceites não só no realismo e neorealismo mas também no institucionalismo neoliberal (Keohane 1984, etc.) e, até certo ponto, também no construtivismo (Wendt 1999, etc.). Assim, não são derivados de crenças exclusivamente realistas ou neorealistas como a maximização relativa do poder.

Com isto em mente, o ensaio discutirá agora porque é que a polaridade não é suficiente nem necessária para explicar o equilíbrio de poder. A questão da suficiência pode ser respondida com respeito à razão pela qual o equilíbrio de poder nem sempre ocorre mesmo num mundo multipolar ou bipolar, e a da necessidade com respeito à razão pela qual o equilíbrio de poder ainda pode ocorrer mesmo com unipolaridade. Segundo Waltz, o equilíbrio de poder ocorre quando, dadas as “duas coligações” formadas no sistema internacional, os estados secundários, se livres de escolher, ficarão do lado dos mais fracos, de modo a evitar serem ameaçados pelo lado mais forte (Waltz 1979, 127). Esta condição levou alguns a questionar a validade da BOP num mundo unipolar, uma vez que dois ou mais estados precisam de coexistir no sistema para que a teoria se mantenha (Valsa 1979, 118).

No entanto, como este ensaio menciona, uma vez que aceitamos os dois pressupostos centrais (o da anarquia e o dos estados serem actores principais), esta condição não é necessária para que a BOP seja relevante. O equilíbrio do poder, como sugere Waltz, é um “resultado” – uma variável de resultado que reflecte o efeito causal das variáveis explicativas que são, na sua teoria, anarquia e distribuição do poder no sistema internacional. Esta tensão dentro do próprio argumento de Waltz tem, de facto, convidado à crítica de que a sua versão da teoria BOP está essencialmente a tentar explicar uma variável dependente (a ocorrência de equilíbrio de poder) com outra (polaridade) (Lebow, 27). Assim, para contornar esta potencial lacuna, precisamos de avaliar a relevância da BOP, examinando se as mesmas restrições estruturais que geram o equilíbrio nos sistemas multipolares ou bipolares estão também presentes num mundo unipolar.

Se o equilíbrio de poder não pudesse ser directamente deduzido da polaridade do sistema, o que é que então preveria a sua ocorrência? Para responder a esta pergunta, será necessário voltar aos dois pressupostos centrais e ver que variáveis explicativas podem ser derivadas destes pressupostos que terão algumas implicações observáveis no que diz respeito ao equilíbrio. A probabilidade de equilíbrio de poder é, portanto, uma função destas variáveis que, como este ensaio demonstrará, se reduz a 1) intenção, nomeadamente a intenção ou a intenção percebida das principais potências do sistema, 2) preferência dos estados, particularmente entre ganhos absolutos e relativos, e 3) contingência, muitas vezes relacionada com a disponibilidade de nova informação numa dada situação, que pode alterar exogenamente as duas primeiras variáveis. Mais importante ainda, nenhuma das três está condicionada a um certo tipo de polaridade a ser efectiva.

Três Variáveis Explicativas para a Previsão do Equilíbrio: Intenção, Preferência, Contingência

A intenção, ou a intenção percebida de uma grande potência, determina se o equilíbrio será preferido pelos estados secundários em relação a outras opções, tais como o “bandwagoning”. Podemos pensar nisto em termos tanto da razão pela qual os estados mais pequenos sucumbem por vezes à esfera da potência mais forte do sistema, como da razão pela qual por vezes se afastam dela, ou a desafiam, juntando-se à segunda potência maior, se é que houvesse uma. Na sua análise das condições de cooperação sob o dilema da segurança, Robert Jervis mostra que quando existe uma vantagem ofensiva generalizada e indistinguibilidade entre o ataque e a defesa (o cenário “pior caso”), o dilema da segurança entre estados pode ser tão agudo que pode virtualmente espremer a “fluidez” necessária para que ocorra qualquer equilíbrio de poder (Jervis 1978, 186-189). Ao incorrer em “inferências” incorrectas, a vantagem ofensiva e a indistinguibilidade da defesa ofensiva acabam por alterar a intenção do adversário como sendo agressiva ou não agressiva (Jervis 1978, 201). Isto ditará então a decisão dos estados mais pequenos de equilibrar ou não a jogada. Se, no entanto, a grande potência for percebida como tendo não só uma intenção não agressiva, mas também uma intenção benigna de fornecer certos bens públicos, os estados mais pequenos podem optar por dar livre curso a estes benefícios, submetendo-se em troca à esfera de influência da grande potência; um resultado da chamada “estabilidade hegemónica” pode então resultar (Keohane 1984, 12). Assim, ao longo da dimensão da intenção percebida, o equilíbrio de poder ocorre quando os estados têm reservas sobre a grande potência ou a intenção do hegemonte, mas não ao ponto de uma precipitação para a guerra ser tão iminente que torne o equilíbrio inviável.

Segundo, o equilíbrio de poder está intimamente relacionado com a preferência dos estados pelos ganhos relativos versus absolutos. De um ponto de vista realista e ofensivo, John Mearsheimer afirma que os estados preocupados com o equilíbrio de poder devem pensar em termos de ganhos relativos e não absolutos – ou seja, a sua vantagem militar sobre os outros, independentemente da capacidade que cada um deles tenha. A lógica subjacente aqui é ao mesmo tempo intuitiva – dado um sistema de auto-ajuda e estados interessados, “quanto maior for a vantagem militar de um estado…mais seguro é” (Mearsheimer 1994-95, 11-12) – e problemática, uma vez que a suposição auxiliar de que cada estado preferiria então ter sempre o máximo poder militar no sistema (Mearsheimer 1994-95, 12) é praticamente inútil. Da mesma forma, Joseph Grieco salienta que com a possibilidade sempre presente de guerra num sistema anárquico, os estados podem não cooperar mesmo com os seus aliados porque a sobrevivência é garantida apenas com uma “vantagem proporcional” (Grieco in Baldwin ed., 127-130). A preocupação com o ganho relativo prevê que os Estados preferirão o equilíbrio de poder à segurança colectiva porque esta última exige que os Estados confiem uns nos outros o suficiente para renunciarem completamente ao ganho relativo através do desarmamento unilateral, o que é inerentemente contrário à ideia de ter uma vantagem posicional para a autodefesa (Mearsheimer 1994-95, 36).

Meanwhile, the neoliberal institutionalist cooperation theory essentially presumes the pursuit of absolute gain over relative gain for states to achieve cooperation (Keohane 1984, 68). Numa escala mais ampla, portanto, a procura do ganho relativo prejudicaria a cooperação internacional em geral, tanto na política alta como na política baixa. É seguro dizer que, na prática, os Estados estão preocupados tanto com os ganhos relativos como absolutos em diferentes graus, em diferentes circunstâncias. Estudiosos como Duncan Snidal e Robert Axelrod demonstraram rigorosamente a complexidade das situações em que estes dois interesses concorrentes interagem e mudam de forma dinâmica ao longo do tempo (ver por exemplo Snidal na Baldwin ed. e Axelrod 1984, Capítulo 2). No entanto, em geral, uma preferência prevalecente por ganhos relativos e, mais especificamente, a posicionalidade militar entre estados aumenta a probabilidade de equilíbrio em relação à segurança colectiva. Se os estados tendem a favorecer ganhos absolutos, é mais provável que vejamos fenómenos como instituições internacionais profundas e comunidades de segurança pluralistas.

Mas mesmo que existisse um hegemon maligno contra o qual outros estados quisessem equilibrar-se, e os estados perseguissem todos ganhos relativos, o equilíbrio de poder continuaria a ser condicional. Isto é, mesmo com as limitações sistémicas acima mencionadas, o equilíbrio de poder não é um dado adquirido sem conhecer os factores de contingência específicos únicos a cada situação. Uma implicação adicional de um sistema anárquico é a incerteza generalizada resultante da escassez de informação, uma vez que todos os estados têm um incentivo para deturparem a sua posicionalidade em caso de guerra (Fearon 1998, 274). Isto explica porque, talvez de uma forma paradoxal, historicamente mesmo em períodos de multipolaridade e bipolaridade caracterizados por intensa suspeita e tensão, o equilíbrio não acontecia com a frequência que o BOP previa. O ponto crucial é a inesperada disponibilidade de nova informação que leva a uma mudança no curso da acção através da alteração de crenças e preferências preexistentes. A decisão colectiva dos Estados europeus de apoiar a Prússia em ascensão nos anos 1800, apesar da clara tendência expansionista desta última, mostra que nem a intenção nem a preferência podem ser tomadas como um dado adquirido, mas ambas estão sujeitas a uma construção circunstancial (Goddard, 119).

Em tempos de crise, este efeito de construção pode ser especialmente forte. Tal caracterizou o período entre guerras e resultou num atraso significativo na aprendizagem dos Estados europeus, que de outra forma poderia ter incorrido num maior equilíbrio contra a Alemanha revisionista (Jervis 1978, 184). Ainda apanhados num espírito de segurança colectiva desde a primeira guerra, estes estados estavam demasiado “de cabeça quente” para mudar para o comportamento fleumático do equilíbrio (Weisiger, palestra). Em suma, quanto mais rápido e imprevisível for o fluxo de informação numa dada situação, menos provável é que o equilíbrio de poder dependente das crenças e preferências existentes venha a ocorrer como previsto.

A Queda da URSS, a Ascensão da China, e as Implicações Empíricas para a Teoria da BOP

A Poupança mostrou que a BOP tem menos a ver com polaridade do que com intenção de agressão, preferência por ganhos relativos, e factores circunstanciais num mundo anárquico, este ensaio mostrará agora porque é que o nosso sistema actual, caracterizado pela hegemonia americana, não é tão diferente dos anteriores. Ao fazê-lo, não só abordará a questão da necessidade mencionada anteriormente, mas também mostrará que mesmo que aceitemos a premissa de que a BOP é menos aplicável à unipolaridade do que à multipolaridade e bipolaridade, isto dificilmente afecta a relevância da BOP para o mundo actual.

Embora a BOP tenha ganho muita influência durante a Guerra Fria, que é considerada um caso exemplar de bipolaridade, um olhar mais atento à discussão de Waltz sobre o domínio americano na altura revela o que realmente se assemelha a um quadro de hegemonia americana e não de bipolaridade (Waltz 1979, 146-160). O mais importante, porém, é o facto de, em simultâneo com este fosso crescente entre os EUA e a URSS, não ter ocorrido um aumento correspondente no equilíbrio de poder contra os EUA. Pelo contrário, vimos o contrário acontecer onde os Estados satélites soviéticos começaram a afastar-se uns atrás dos outros. Isto prejudica grandemente o poder explicativo do BOP, mesmo para a bipolaridade. O resumo sucinto de Richard Lebow sobre os anos que levaram ao colapso soviético ilustra que não só a produtividade da URSS permaneceu muito inferior à dos EUA, mas também que as suas capacidades militares (nucleares) nunca atingiram o nível de ser um verdadeiro desafio para os EUA. É discutível até que ponto a “anomalia” soviética resultou principalmente da percepção, preferência, ou contingência (como a discutida em Risse, 26), mas grandes discordâncias entre o equilíbrio de poder e a polaridade dão mais apoio ao argumento deste ensaio de que a BOP não é determinada pela polaridade em si, mas por variáveis inerentes ao sistema internacional, que podem ou não conduzir a uma concomitância de equilíbrio de poder e certos tipos de polaridade.

A demarcação entre o sistema bipolar da Guerra Fria e o sistema unipolar pós Guerra Fria é, portanto, na melhor das hipóteses, difusa. Isto tem sido ainda mais complicado pela ascensão da China nas décadas mais recentes. Para colocar as coisas em perspectiva: no auge da Guerra Fria, os EUA desfrutaram de um PIB de 5.200 biliões de dólares (USD) – cerca do dobro do da URSS (2.700 biliões de dólares). Desde o ano passado, foi de 16.000 dólares – cerca do dobro do da China (8.200 mil milhões de dólares). Se medirmos o estatuto de superpotência pela capacidade nuclear (que muitos estudiosos usam para apontar o início da Guerra Fria), o quadro é ainda mais ambíguo, com até nove Estados a possuírem actualmente armas nucleares, incluindo a Coreia do Norte.

P>Reino do que questionar a hegemonia americana hoje em dia, o que este documento não pretende fazer, estes factos servem simplesmente para nos recordar a continuidade e não a discrição das recentes fases da polaridade. Devido a isto, a suposta unipolaridade até ao presente tem pouca influência sobre a validade da teoria da BOP na explicação do comportamento do estado. Hans Morgenthau reafirma o equilíbrio de poder como um “elemento perene” na história humana, independentemente das “condições contemporâneas” sob as quais o sistema internacional funciona (Morgenthau, 9-10). A essência da teoria do BOP não pode ser reduzida à ocorrência de equilíbrio de poder. Com a lógica da anarquia e do principado dos actores estatais em grande parte inalterada, podemos, portanto, imaginar uma situação de equilíbrio contra os EUA, mesmo num sistema unipolar – se os EUA deixarem de ser vistos como um hegemónico benigno e se os Estados estiverem mais preocupados com a sua desvantagem militar como resultado, especialmente quando uma combinação de factores situacionais e esforços diplomáticos facilitar ainda mais tal mudança de percepção e preferência.

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“The World Factbook”, Central Intelligence Agency.

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